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学前教育免费！如何保障经费和教育质量？

既要免费，也要保质

中国慈善家 · 2025-08-04

　　幼儿园真的可以免费了！

　　今年两会的《政府工作报告》提出，“逐步推行免费学前教育”。7月25日，国务院常务会议对这项工作作出具体部署，逐步推行免费学前教育正式启动、落地。

　　作为基础教育的起点，学前教育关乎千家万户的切身利益。从“基本普及”到“普惠发展”，再到“逐步免费”，我国学前教育迎来重大变革。

　　免费学前教育如何逐步推行，还会面临哪些难点，免费的同时如何保质甚至提质，会给家庭带来哪些变化？

促进生育意愿，提高人口素质

　　为了提高民众的生育意愿，国家层面出台了多项政策。近日，国家育儿补贴制度实施方案公布，从2025年1月1日起，无论一孩、二孩、三孩，每年每孩均可领取3600元补贴，直至年满3周岁。

　　免费学前教育则是针对3岁至学龄前阶段的儿童。一方面，这项政策可以直接减轻家庭育儿经济负担；另一方面，学前教育作为孩子接受正规教育的起点，其成本和质量直接影响家庭的生育决策。

　　当前，幼儿园收费项目主要包含保教费和餐费，寄宿制幼儿园还包含住宿费。各地公办幼儿园收费标准因地区和园所等级差异显著，普遍实行政府定价，保教费区间从每月几十元至上千元不等。

　　广州王女士的儿子正在一所公立幼儿园就读，她给《中国慈善家》记者算了笔账：“每月保教费、伙食费再加上兴趣班、材料费等各类费用，加起来超过一千元。如果学前教育能实现免费，单是保教费这一项减免，一年就能为家里节省近一万元开支，这对我们普通家庭意义不小�！�

　　而对于价格更加昂贵的民办幼儿园来说，保教费更是家庭教育中一笔巨大的支出。

　　“‘育’的成本会影响‘生’的决策，免费学前教育可缓解养育方面的焦虑。”中国教育科学研究院副研究员郭元婕说。但她也强调，免费学前教育对生育会产生一定影响，但它并不只是为了解决生育焦虑问题，而是一项民生利好政策。一方面减轻了家庭教育投入负担，另一方面有利于提高国家整体人口素质，让孩子们无论家庭条件如何，都能得到相对公平的学前教育。

从普惠到免费

　　实际上，在今年政府工作报告提出“免费学前教育”之前，已经经过了长期的政策铺垫和实践探索。

　　早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》就明确了“基本普及学前教育”的发展目标。同年，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，“普惠性”首次出现在国家文件中，强调发展学前教育必须坚持公益性和普惠性。

　　此后，国家通过实行4个学前教育三年行动计划，基本解决了“入园难”问题。2018年，中共中央、国务院又出台《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”的目标。

　　随后，在国家财政和地方财政的补贴下，大批民办幼儿园成为普惠园，保教费也大幅降低。

　　以北京为例，条件较好的普通民办幼儿园原来保教费普遍在每月3000元至5000元不等，而成为普惠园之后，基本降到每月1200元。

　　2024年11月，《学前教育法》正式通过，以法条形式固化了“大力发展普惠性学前教育”的目标，并提出“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本”。

　　今年1月印发的《教育强国建设规划纲要(2024-2035年)》，首次将“探索逐步扩大免费教育范围”纳入国家教育发展战略。受访专家表示，从“基本普及”到“普惠发展”，再到“逐步免费”，中国学前教育政策布局正开始加速。

　　除了中央的顶层设计，近年来，多个省市和地区已开始探索学前免费政策的落地。早在2011年，陕西宣布对学前一年教育实行“一免一补”。“一免”指免除所有公办、民办幼儿园学前一年幼儿(学前班、幼儿园大班)保教费，“一补”指建立学前教育资助制度，对家庭经济困难幼儿、残疾幼儿、孤儿补助生活费。

　　2013年，江苏省出台《关于推进教育现代化建设的实施意见》，明确提出到2015年，90%左右的幼儿在公办幼儿园或普惠性民办幼儿园就读，到2020年，学前1年免费教育基本实现。次年，试点城市南京率先出台政策，凡符合免费条件的大班幼儿，每生每月减免保育教育费600元，保育教育费收费低于免费标准的大班幼儿，按实际收费标准全额减免，差额资金优先用于减免幼儿伙食费。

　　除此之外，不少地区面向特殊、困难儿童实行免费学前教育。比如2022年，合肥市对残疾学生实行从学前到高中阶段15年全免费教育。2023年，广东省江门市强调落实残疾儿童免费接受学前教育制度。

　　今年春季学期，内蒙古准格尔旗成功构建起从幼儿园到高中的15年全程免费教育体系，成为全国首个实现全学段免费教育的县域。根据政策，公办及普惠性民办幼儿园的3-6岁在园儿童，每人每年可获得3600元保教费的全额减免。

　　然而，在试点的过程中，一些问题也逐渐显现。北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉经过调研发现，率先探索的地区目前面临财政持续投入压力、地区发展不均衡、政策长期性保障、资源优化配置以及民办园的定位模糊等问题。

　　“在率先探索的一些省市，实行学前一年免费(5岁孩子免费)，但并没有达到政策的预期效果。一是增加地方财政负担，二是被减免的家庭大多本身经济条件较好，减免政策对他们影响不大。因此有些地方政策实施一段时间后又停下来了�！彼斡橙嫠摺吨泄壬萍摇�。

分类施策，不能一刀切

　　那么，如何确保学前免费政策的可持续性和有效性？

　　针对逐步推行免费学前教育有关举措，国务院常务会议进行了部署：指导各地尽快细化工作方案，按照分担比例安排好补助资金，确保按时足额拨付；加强动态监测评估，科学核算办园成本，统筹好公办、民办幼儿园补助政策，做好家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童等群体政策衔接和兜底保障。

　　根据教育部披露的数据，2023年，全国共有学前教育在园幼儿4092.98万人，学前教育经费总投入为5382亿元，学前教育占财政性经费的支出约为6.2%。

　　经费保障是推行免费学前教育的关键�！�2024年全国教育事业发展统计公报》数据显示，2024年，全国共有学前教育在园幼儿3583.99万人，预计2025年的在园幼儿数约为3000万，比2024年减少500万左右。如果考虑到地区的差异进行折中，保教费按照生均500元/月计算，一年10个月的保教时间，3000万在园幼儿就需要增加1500亿元的财政经费投入。

　　在民众最关心的“钱谁来出”这个问题上，按照《学前教育法》规定，学前教育是中央与地方共同财政事权。国务院常务会议要求“按比例分担免费学前教育补助资金，建立健全免费学前教育经费保障机制”，对此郭元婕认为，中央和地方共同分担，但不能是“一刀切”，而是应该根据地区发展水平，合理制定中央与地方的分担比例。

　　北京联合大学师范学院学前教育系副主任赵路平表示，推进免费学前教育的进一步实施，需要兼顾财政压力与教育质量、教育公平的提升。一方面要确保财政精准投入，尤其是对于一些民办幼儿园，要避免出现“免费致亏”；另一方面，要科学核定办园成本，根据地域经济差异制定不同的中央和地方财政支付比例，并建立经费的动态调整机制，根据当地经济水平、物价指数同步调整生均经费标准。

　　目前，中国学前教育资源在分布上仍存在不均衡问题，城乡之间、不同区域之间的发展差距较为明显。在推进免费学前教育政策的过程中，需立足统筹全局的视角，针对不同地区的实际情况，制定差异化、精准化的实施策略。

　　国务院常务会议提出，要统筹考虑学龄人口变化、财力状况等因素，坚持�；颈Ｆ栈菰�，分阶段、有步骤有序推进免费学前教育。如何科学核算办园成本，统筹好公办、民办幼儿园补助政策，是需要重点考虑的问题。

　　“目前的基础教育管理方式是以区、县统筹为主，即使在同一个地区，区县之间经济发展的差距依然很大。在一些经济相对不发达区县，如果强行去推免费学前教育政策，就无法保证幼儿园软件和硬件的质量�！惫妓�。

　　郭元婕建议，要实施免费学前教育，就不能局限于区、县一级的管理，而是应该由省、市来统筹发展。实际上，一些经济发达地区已经在尝试市级统筹的管理模式，比如无锡学前教育建立了“市级统筹、以县为主、县镇(街道)共建”的管理体制。2023年底，无锡学前三年毛入园率已达100%，普惠性幼儿园覆盖率达到93.66%，省市优质幼儿园覆盖率达到92.29%。

　　“‘逐步推行’不是一刀切，要考虑到地区间的差异与现实需求。坚持尽力而为、量力而行，才能更好地推动免费学前教育逐步落地落实�！惫妓�。

　　赵路平认为，免费学前教育首先要确保资源均衡配置，优先在人口流入区、农村薄弱区扩容增量。优先保障特殊群体需要，各地应建立困难儿童数据库，满足孤儿、残疾儿童、流动儿童等特殊群体的入园需求，将免费政策从特殊群体逐步拓展到全部适龄儿童。

　　宋映泉则建议，“逐步推行”应从部分特定人群免费，到更大范围内的覆盖；从贫困低收入家庭，到中等收入家庭，再到全民；从5岁儿童到4岁，到3岁，再到更低龄的儿童。

既要免费，也要保质

　　当民众普遍为学前免费政策叫好的同时，不少学者也提出一个尖锐的问题：免费是否也意味着降质？

　　学界的担忧不无道理。北京多位民办幼儿园负责人向《中国慈善家》记者反映，近年来民办幼儿园变身普惠园后，不少幼儿园出现经费无力支撑的情况，导致优秀的幼师流失严重，园方不得不降低成本，比如招聘学历低、经验少的幼师和管理人员，甚至降低餐食标准，由此造成学前教育质量下降。

　　此外，随着近年来人口出生率的下降，一些民办幼儿园由于缺乏生源不得不关闭，造成不少幼儿无法就近入园的新问题，这同样也是一些公办幼儿园面临的问题。

　　北京一家公办幼儿园负责人曾在上百位家长中做问卷调查后发现，孩子的教育支出只是影响家庭教育决策的因素之一，“免费了如果质量不好，或者不能就近入学，就会给家庭造成更大的问题。”这位负责人说。

　　在宋映泉看来，若政府补贴无法完全覆盖幼儿园运营的实际成本，可能会使幼儿园硬件设施更新与软件服务提升滞后。因此，政策制定者需要首先考虑在免费情况下怎么确保质量。

　　赵路平也同样担忧，推行学前免费教育可能会对幼儿园的办学质量、教师待遇等产生影响。她建议，政府的定位应该从“经费供给者”升级为“规则制定者+质量守护者”，通过财政杠杆与制度创新化解免费政策下的质量风险。

　　为保证学前教育“留得住人”，赵路平提出，将幼师薪资纳入财政优先保障序列，立法规定幼师工资的底线标准，不得挤占教师薪酬预算。同时，推行编制内外同工同酬，实现社保、职称评定全覆盖。设置长效激励机制，发放阶梯式从教津贴，保障优质人才不流失。此外，还要将一定比例的财政补助资金强制用于教师培训，逐步提升教师质量。

　　她还建议，对民办转型园实施质量评级补助机制(例如优质园补助上浮30%)，保留高端民办园自主定价权以满足多元需求。

　　“一方面国家对转型民办园实施‘运营补贴+教师培训’组合支持，消除质量滑坡风险。另一方面也要有质量的刚性约束，严格遵守《学前教育法》中的质量指标，加强教育质量监督�！闭月菲剿�。

　　作者：温如军

　　图片来源：IC

　　图片编辑：张旭

　　值班编辑：张旭

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